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臺灣遭接連“斷交”的原因及美國挺臺無用論
Comments on the causes for Taiwan’s successive “broken” diplomatic relations with other countries and the uselessness of the US’s support for Taiwan
文/潘錫堂?臺灣淡江大學中國大陸研究所教授、海峽兩岸學術文化交流協會副理事長 [第3454期 2019-10-18發表]
繼9月16日臺灣與所羅門群島“斷交”後,9月20日又與吉里巴斯“斷交”,5天內“連斷”2國,使得目前臺灣在南太平洋只剩4“友邦”,但難保不會出現骨牌效應。蔡英文上臺3年多以來,創下7國“斷交”的紀錄,民進黨當局除了譴責大陸打壓,遺憾“友邦”背信之外,竟然一籌莫展,已讓其標榜的“踏實外交”瀕臨崩解為“踏死外交”。
 
 

兩岸關係惡化

臺“斷交潮”接二連三

 
其實,馬英九主政8年期間,只有岡比亞於2013年單方宣布與臺灣“斷交”,而大陸為了維持兩岸關係的穩定,一直等到2016年3月才與岡比亞建交。為何馬英九任內8年只“斷交”1國,而蔡英文一任不到就喪失7國“邦交”?同樣面對大陸,馬當局可以憑恃著承認“九二共識”與大陸達成“外交休兵”,避免“邦交國”被挖角,可見並非毫無辦法避免“邦交國”流失。換言之,蔡當局不願面對“斷交潮”的真正根源,只會指責大陸“打壓”,卻不敢承認“聯美抗中”路線已走到了懸崖邊,無以為繼了。
 
尤其,自蔡英文上臺以來,拒絕承認“九二共識”,又無法掌握中美競逐下權力消長的趨勢,誤判以為靠美國的支持即足以抗衡大陸的壓力,乃形成臺灣對外關係難以突破的障礙。更何況,兩岸關係惡化,蔡當局又一面倒向美國,甚至採取“反中”、“抗中”、“去中國化”的深具敵意行動,其負面效應勢必外溢到國際場域。復以中美在競逐角力之餘,臺灣很容易遭到利益掛帥的特朗普政府利用作為“抗中”的籌碼或棋子,甚至一不小心即可能淪為美方之棄子或犧牲品,在在暴露蔡當局外交決策昧於現實。
 
先前“連斷”了三、四個“邦交國”之後,蔡當局一度以為找到國際靠山,尤其特朗普政府對中國大陸政策大幅調整,形式上在安全、政治上開始力挺臺灣。然而,美國願意為臺灣的“外交”護盤,考量的是戰略價值。對美國而言,南太島國被鑲進印太戰略的布局中,在中國大陸積極突破島鏈,插旗南太的態勢下,美國並非擔心臺灣的“邦交國”還剩幾個,而是憂慮臺灣成為美國的印太戰略之破口。澳洲也不樂見南太島國與中國大陸建交,以免中國勢力深入南太,破壞美國的印太戰略。因此,臺灣藉助南太地區強權澳洲與大陸抗衡。更何況,所羅門群島是南太幅員最大的國家,如果加入“一帶一路”,對澳洲將形成強大壓力,也是大陸向第二島鏈突破的攻勢,堪稱戰略地位重要。而吉里巴斯所佔的海域非常大,2003年以前大陸尚未與吉國斷交前曾在該國蓋衛星監測站,加上將爭取建造軍港,勢必也會衝擊美澳之印太戰略。
 
然而,此次從所羅門群島到吉里巴斯,美國為臺灣護盤無功而返,澳洲協助也引發反彈,終究看管不住臺灣“友邦”相繼出走北京。由於澳洲長年對南太小國頤指氣使,擺出霸權姿態,也讓這些島國產生反澳情緒。以所國為例,其選擇中國大陸,是基於大陸是世界第二大經濟體,同時也是聯合國安理會常任理事國,無論在國際貿易或國際政治都舉足輕重。正如所國總理所稱,中國可援助所國,且可抗衡澳洲,將是較好的外交夥伴。而吉國外交轉向,也基於類似的考慮。
 
值得注意的是,所國與吉國相隔幾天即與臺灣斷交,影響相當深遠:一、此是美國首次公然介入兩岸“邦交”競逐,而兩國最後仍決定與中國大陸建交,充分體現美、澳直接介入並無收效,也證明蔡英文“聯美抗中”戰略對臺鞏固外交毫無助益;二、在多方勢力介入角力下,所國仍決定選擇大陸,等同向臺灣其他“邦交國”宣示,與大陸建交才符合自身的長遠利益,恐對臺灣其他“邦交國”之“外交”考量產生重大影響,是否將產生後續骨牌效應,值得關注。
 
要言之,面對5天內連丟兩個“邦交國”的衝擊,蔡當局似乎已形成新的“斷交”SOP:譴責“斷交國”、批判大陸、撿槍拾砲大催票。換言之,蔡英文一手高舉“護主權”,一手叫賣“芒果乾”(“亡國感”)。然而,蔡英文對斷交的回應,卻毫無對兩岸與外交政策路線的反省,反而把斷交的焦點轉移到2020大選,將“斷交”歸責於大陸,藉此來幫助她催票。然而,正如臺灣“前外長”錢復曾言“大陸政策的位階要高於外交政策”,蔡英文的兩岸政策還不改弦更張?還不坦然面對“九二共識”可以對兩岸良好關係與兩岸“外交休兵”發揮無比關鍵的作用?!
 

美國挺臺無助其拓展國際交往空間

 
其次,分析美國挺臺並無助於臺灣鞏固“邦交”與拓展國際空間。臺灣駐紐約經濟文化辦事處處長徐儷文獲美國邀請,出席美國總統特朗普主持在聯合國總部舉行的活動與演講,蔡當局將此視為“外交突破”,然而,隸屬聯合國的國際民航組織(ICAO)大會9月24日開議,臺灣卻不得其門而入。接著,美國參院外交委員會通過《臺北法案》,助臺鞏固“邦交”,雖然這又是一項友臺法案,象徵臺美關係的升溫,但是《臺北法案》通過後,臺方也不應太過樂觀。如果臺灣的對外關係只能窄化為對美關係,不但與蔡當局宣稱的“踏實外交”背道而馳,也將陷入國際空間只會愈走愈窄的困境。
 
溯自2016年520民進黨重返執政,由於蔡英文不承認“九二共識”,兩岸對話與協商渠道全部停擺,復以蔡當局積極“聯美親日抗中”,使得兩岸關係形成對抗格局,大陸乃壓縮臺灣的國際空間及斷絕臺灣的“邦交國”,蔡當局便拉攏美日澳等國來為臺灣的對外關係護盤,利用美澳抗衡圍堵中國大陸的形勢,把鞏固臺灣的“邦交國”與維護美國的戰略利益劃上等號。
 
尤有甚者,民進黨與蔡英文當局一直寄望藉美國之力對抗中國大陸,正好碰上特朗普多方壓制“中國崛起”,雙方一拍即合。近兩年來臺美關係確實越來越密切,美國對蔡英文的支持也不遺餘力。然而,去年9月美國國務院即曾經召回駐巴拿馬、多明尼加與薩爾瓦多的使節,了解這3國與臺灣“斷交”的決定,此舉很明顯是對外釋放強烈的訊號,宣告美國亡羊補牢的決心,積極防範其他的中美洲國家琵琶別抱,在外交上倒向北京,但種種努力仍無功而返,顯示美國的影響力不若以往。未來臺灣若完全寄望美國幫忙守住僅存的“邦交國”不轉向,其難度恐將更高。
 
換言之,面對美澳在南太平洋及中南美洲的勢力消褪,以及臺方之“邦交國”面對中國大陸崛起的心態改變,蔡當局仍然把美國的印太戰略奉為維護邦交的護身符,恐怕與國際現實脫節。事實上,臺灣罔顧中國大陸“一帶一路”對“邦交國”經濟紅利的強力誘惑,也無視美澳強推圍堵中國,對臺方“邦交國”產生巨大的反作用力。
 
平心而論,此次徐儷文獲邀參加聯合國總部的特朗普演講會,一方面固然是美國感謝臺灣積極響應其所主導的促進宗教自由活動,另一方面也是美國有意透過此舉,對中國大陸連續斷絕臺方“友邦”“強硬表態”。易言之,徐儷文獲邀出席此項宗教自由活動,堪稱打破48年的紀錄,成為臺灣自1971年退出聯合國後第一位進入聯合國的臺灣當局代表,體現美臺關係友好,也可視為在中方近期一連串斷臺“友邦”後,中美外交角力的延長賽。因為與此同時,3年一度的國際民航組織(ICAO)大會開議了,臺灣仍然無法應邀與會。
 
至於美國參院外交委員會通過《臺北法案》,為臺灣的“外交”護航,是否會讓蔡當局也逐漸把美國視為臺灣“外交”的護衛與靠山?事實上,美國所有的政策與執行一向立基於“美國利益優先”之上,當前華府無論共和黨或民主黨皆主張“反中”“遏中”,自然催生了《臺北法案》,拉攏臺灣以對抗中國大陸。該法案雖要求國務卿針對傷害臺灣的國家,改變外交部署或減少援助,但是改變或減少的力道卻可大可小,完全操之於美國當前國家利益的需要。
 
試觀不久前,美國駐巴紐大使艾伯特格雷才向所羅門群島總理蘇嘉瓦瑞喊話,要求其維繫與臺“邦交”,更進而宣示美國近期會在所國重新開設大使館,表達對所國發展的支持。對此,所國最終還是選擇與臺“斷交”。其實,對美國而言,遏止中國大陸在南太勢力的擴張,才是重開大使館的主要因素,即使所、臺“斷交”,也不可能改變美國在所國的外交部署,由此可見一斑。
 
總之,蔡當局的對外政策歷經3年多的檢驗,從聯合國相關組織的不得其門而入,到“邦交國”不是轉向、就是警報頻繁,顯示蔡英文自詡所謂靠美日等理念相近國家來助臺穩固“邦交”的做法根本行不通。在美國只願動用有限的資源助臺的情況下,美國的支持顯然未必能成功協助臺灣保住其國際空間與“邦交”。但北京的反對與阻絕,卻可讓臺灣的“外交”一事無成。最後,只要兩岸關係一直不改善,“友邦”認為“臺灣無用”,則臺美關係再突破,臺灣“外交”也只會成為中美角力的祭品,而一旦中美妥協,臺灣“無用”,真的會淪為棄子下場。


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